[통치구조론] 더민주 총사퇴는 국회총해산을 의미할 수 있는가

대한민국 국회, by fraKorea, http://www.flickr.com/photos/framore/

(1) 들어가며 – 왜 이 글을 쓰는가?

  시험기간엔 뭐든 재밌다고, 요즘은 또 국정조사가 뜨겁다. 나는 공부도 제대로 하지 않는 주제에 바쁘다는 핑계로 국정조사고 뭐고 챙겨보지는 못하고 있는데, 그러던 와중에 최순실 국정농단 등과 관련하여, 더민주 측에서 ‘탄핵안이 가결되지 않는다면 전원 총사퇴까지 고려하겠다’는 강수를 놨다. 대통령제 국가에서, 대한민국 헌정사상 유례없는 전원 총사퇴 압박에 언론은 수많은 기사를 쏟아냈는데, 개중에는 이러한 총사퇴가 국회의 총해산을 의미하게 되리라고 평가했으며, 그에 대하여서 두 가지 주장을 했다. 본 글은 이러한 주장에 대한 반박이며 추가적인 탐구이다. 역시 시험기간엔 뭐든 재밌다.

  사실 헌법을 공부했다면 그다지 어려운 내용은 아니다. 애초에 대통령제 국가에서 국회 총해산이라는 단어를 들고 나온 기자들의 저의를 알기 어렵다. 헌법은 비록 길지 않지만, 아니 오히려 길지 않기 때문에 그 구체화가 어려운 법이고, 사람들은 그 내용을 명확히 파악하기 어려울 정도다. ‘조문을 읽어도 그 조문 뒤에 어떤 뜻이 있는지’에 대한 고찰이 없다면 조문의 뜻을 올바로 이해하기 어렵고, 거기에 판례를 덧붙여 읽지 않으면 완전히 이상한 해석이 될 수 있다. 헌법의 추상성 위에 서있는 헌법가치들을 현실로 이식하는 것은 재판관에 의해 이루어지며, 특히 명확한 유권해석이라 할 수 있는 헌법재판소의 판결에 근거할 수 밖에 없기 때문이다. 물론 나는 법을 제대로 공부한 사람이 아니니 내가 예견치 못한 논리로 ‘국회 해산의 가능’을 뒷받침할 수 있다는 가능성은 배제할 수 없다.

(2) 본론 : 헌법 제41조 제2항을 국회의 성립요건으로 볼 수 없다

  국회 총해산이라는 입장의 내용을 요약하면 다음 두 가지가 문제된다. 첫째, 헌법 제41조 제2항(“국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다.”)은 국회의 성립 요건을 의미하는 것인가? 둘째, 200인 밑으로 떨어지는 경우에 국회는 정상적으로 운영될 수 없는가? 셋째, 대의제의 차원에서 200인 미만의 국회는 인정될 수 없는 것인가?

  첫째, 헌법 제41조가 의미하는 바를 생각한다면 이것을 국회의 성립 요건 규정이라고 볼 수는 없다. 헌법 제41조는 입법권이 국회에 속한다(제40조)는 규정 바로 이후에 오는 것으로서 국회의 성립 요건이 아닌 성립 절차에 대한 부분을 의미한다 할 것이다. 따라서 “200인 이상으로 한다.”라는 규정이 국회가 200인 이상이 되지 않으면 국회로서 성립하지 못한다거나, 그 기능을 인정할 수 없다는 방향으로 해석되는 것은 법조문을 자의적으로 해석한 결과이며, 동시에 ‘헌법’ 안의 ‘제3장(국회)’ 안의 ‘제41조’ 안의 ‘제2항’임을 간과하고, 제2항을 따로 떼어놓고 살펴보고 있기 때문에 나타난 해석이라 보아야 할 것이다.

  나아가서 이러한 헌법 제41조 제2항의 위임을 받아 구체화한 것으로 생각되는 법률은 국회법이 아닌 공직선거법으로서, 공직선거법 제21조 제1항은 “국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 300명으로 한다.”고 규정하고 있다. 공직선거법이 명시하고 있음은 이 규정을 선거, 즉 국회의원의 선출 과정과 관련된 것으로 해석해야함을 다시 한 번 확인하여 준다. 최소한, 지금까지 그렇게 해석해왔음을 밝히는 것으로서, 일관된 해석을 염두에 둔다면 이 역시 헌법 제41조 제2항을 국회의 구성요건으로 간주하는 것이 인정될 수 없는 사유가 된다 하겠다.

  둘째, 200인 밑으로 떨어지는 경우 국회의 정족의결수를 채울 수 없다는 주장에 대하여, 국회법은 정족의결수를 ‘재적의원’과 ‘출석의원’을 기준으로 하고 있는 바, 200인보다 적은 수의 의원으로 구성된 국회가 그러한 기능을 정상적으로 수행할 수 없다는 부분에 대하여서도 근거가 부족하다 하겠다.

  단, 셋째와 관련하여 다음과 같은 사항은 문제될 수 있다. 대의제의 가치를 생각할 때, 200인 미만의 국회는 헌법 제41조 제2항이 명시한 ‘200인 이상’이라는 조문의 제정의도와 상충하게 될 것이다. 그러나 이것이 국회해산을 곧바로 의미하는 것이라 해석하는 것은 잘못이다. 총사퇴하여 발생한 공백에 대하여 재보궐선거를 시행함으로써 이러한 문제를 해소할 가능성이 발견되기 때문이다. 대통령제 국가라는 점을 감안한다면 더더욱, 국회는 해산되는 것보다 보궈선거를 통해 공석을 채우는 것이 바람직할 것으로 생각된다. 

  무엇보다 국회가 총해산된다는 것을 인정한다면 누가 이것을 선언할 수 있을 것인가가 문제된다. 헌법에는 국회해산권을 누구에게도 부여하고 있지 않는 바, 국회가 해산되어야하는 상황이라고 생각하는 해석이 존재한다 할지라도 그것을 누구를 통하여 선언하고 다시 한 번 국회의원 선거를 치러야하는 것인지 명확하지 않게 된다. 가장 먼저 떠올릴 수 있는 것은 대통령이나 대통령제에서 이는 타당하지 못할 뿐만 아니라 지양되어야하며, 다음으로 생각될 수 있는 국회의장의 경우에도 그 법적 근거를 찾아볼 수 없다. 만약 이들에 의해 국회해산이 선언될 경우, 법적 근거 없는 국회의 해산이 되기 때문에 그 효력은 인정될 수 없다. 만약 이 효력을 인정하고 이를 추진하는 경우, 헌법 제42조(별다른 단서조항 없이 “국회의원의 임기는 4년으로 한다”고 규정함)가 보장하고 있는 국회의원의 공무담임권을 부당하게 제한하는 결과를 낳을 수 있다. 그리고 만약 이에 대하여 총사퇴에 참여하지 않는 국회의원(아마도 이 경우 새누리당 국회의원이 될 것이다)이 권한쟁의심판을 요구하는 경우 그 결과는 불보듯 뻔하다.

  무엇보다 1988년 헌법을 개정하면서 기존의 헌법 제57조가 규정하고 있었던 의회해산권(제1항: “대통령은 국가의 안정 또는 국민전체의 이익을 위하여 필요하다고 판단할 상당한 이유가 있을 때에는 국회의장의 자문 및 국무회의의 심의를 거친 후 그 사유를 명시하여 국회를 해산할 수 있다. 다만, 국회가 구성된 후 1년이내에는 해산할 수 없다.”)을 삭제하였기 때문에, 이는 국회해산을 인정하지 않겠다는 헌법개정자의 의지로 보아야 할 것이다. 그렇지 않으면 이러한 의회해산권 또는 의회해산의 상황에 대하여 대통령이 아니더라도 다른 주체에게 부여하거나 요건을 명시하여야했을 것으로 생각되기 때문이다. 이러한 부분을 국회총해산은 구성요건조차 아닌(국회의원의 선출방법을 명시한) 헌법 제41조 제2항으로부터 도출할 수 있다는 이유로 인정하는 것은 잘못이다.

[*] 본 글은 홍성방 교수님의 ｢헌법II｣ 강의 및 ｢헌법학(상)｣, ｢헌법학(중)｣과 정재도 교수님의 ｢국가의 통치구조에 대한 이해｣ 및 ｢국가와 법｣을 바탕으로 쓴 것임을 밝힙니다. 부족한 공부를 바탕으로 쓴 글이기에 글의 잘못이 있다면 선생님들의 잘못이 아니고 제 잘못일 것임도 함께 밝혀둡니다.